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政治资源与环境污染

发布人:一凡    作者:徐现祥 李书娟    发表时间:2015-12-02    来源:《凤凰周刊》2015年第33期总第562期

原文链接:未知

从11月27日开始,京津冀地区遭遇入秋以来第四次雾霾天气袭击。11月30日上午10时,北京空气重污染预警从之前的黄色升级至橙色。这是《北京市空气重污染应急预案》修订后首次启动橙色级别的预警,也是今年第一个空气重污染橙色预警。

  除了京津冀地区,近几日华北黄淮等地10余省市也将持续雾霾天气,并伴有中到重度污染,局地达严重污染。

  在“雾霾”“环境污染”等词汇让公众逐渐麻痹和“绝望”之际,什么造成了环境污染、如何“防治”“改善”环境等诸如此类的话题仿佛也不再能缓解公众的质疑和焦虑。

  不过换个思路,政治资源与环境污染之间的关系是否能给我们带来一个全新的思考角度?政治资源到底是不是发展经济的“免费午餐”?

  我们的调查和分析显示,政治资源是导致环境污染的一个更深层次因素。政治资源优势有利于经济增长,省委(市委、区委)书记、省长(市长、区主席)家乡的经济增长比非家乡城市快约0.6个百分点。硬币皆有两面,政治资源在促进经济增长的同时,也会加重环境污染。这是因为,如果这种更快的经济增长来自非清洁生产,那么政治资源在促进经济增长的同时,就会导致环境污染的加剧。

  之前有研究者基于挖掘环境污染的深层次因素提出一个一般性的理论假说:政治资源能加剧环境污染。这个理论假说的机制是,从全球治理的角度看,非清洁生产被某个经济体淘汰了,并不意味着被全球彻底淘汰。有些经济体愿意承接非清洁生产,其中拥有政治资源的经济体将发挥其优势作用,帮助其将承接更多的非清洁产能,从而遭受更多的污染,我们把政治资源的这种效应称之为政治资源的环境污染效应。

  

大陆政治资源分布具有随机性

  识别政治资源是否带来环境污染需要设立不同的准自然实验,寻找某个地区外生的政治资源并非易事。在中国大陆,新上任的省委书记、省长对其家乡而言是外生的政治资源,一个人无法选择自己的出身和家乡,从而官员家乡的分布具有一定的随机性。

  并且,大陆省部级正职领导并不存在本籍回避制度。中国在东汉时期出现了官员任职回避制度,明确规定官员任职需回避本籍。其后,历朝历代都沿袭此制,尽管名称可能有所改变,但是其思想和关键内容依然保留。中共建政以来,官员任职回避制度在干部交流规定中一直有所体现。比如2006年中共中央颁布了《党政领导干部交流工作规定》,官员不得在本人成长地担任县(市)和市(地、盟)重要岗位的正职领导,但并没有明确限定不得担任省(直辖市、自治区)重要岗位的正职领导。因此,相对于县级、地级官员,省级官员不受本籍回避制度的影响,其家乡地的分布也就更加“五湖四海”。

  另一方面,在中国现行的干部管理体制下,上级对下级干部的考察、任命亦遵循“五湖四海”的原则,并且,在中国现行的干部管理体制下,领导人的职业变动主要取决于他/她的“德、能、勤、绩、廉”,一个人的家乡无力、也不会有意将其运作为高级别的党政官员。这意味着,省部级官员的家乡分布是一个准自然实验,能够被用来有效地识别政治资源是否带来环境污染。

  政治资源是根植于地域而不是某个具体的人,我们的识别策略是直接度量一个地方所拥有的政治资源。一方面,由于人的家乡地具有不变性,家乡所拥有的政治资源不随地方官员老乡任职地的变化而变化。另一方面,家乡地所拥有的政治资源也不是这个地区有意积累的结果。

  自古以来,中国就有政治资源帮助家乡的动机和传统。家乡身份认同是一种社会规范。著名学者梁漱溟曾指出,中国文化的基本伦理特征是关系本位,籍贯出身构成了社会关系中的一个重要维度。省级官员对家乡怀有天然感情,自然萌发回报家乡的动机,并在一定程度上还受道德舆论的约束。比如社会学家费孝通认为,中国传统的士大夫阶层在进入政府做官,同时作为其亲族与家乡的代表而发挥作用。因此,对省级官员本身来说,“老乡身份”会影响到他的决策和行为,从而令家乡地在经济增长方面因此受益。

  官员的家乡也具有利用这些政治资源的动机。政治资源本质上是一种联系或关系,能够影响社会资源配置。特别是在转轨经济中,这一非正式的经济手段所起到的作用极其重要。无论对个人还是对企业等组织而言,关系都具有便利资源配置和获取资源的功能。对于地方官员而言,在现行的干部考核体系下,经济增长是评判地方官员政绩的重要标准,经济增长的任务以目标形式从上而下、层层下达,地级市无疑是落实这些目标的中坚力量。因此,面对作为“辖区老乡”的省级官员,下级地方政府不会无视这些政治资源。

 

  政治资源带来增长,也带来污染

  2001-2010年间,在中国大陆283个地级及以上城市样本中,30%的城市拥有这种外生的政治资源,70%的城市则没有。我们发现,拥有政治资源后,这些城市的人均工业SO2排放量增长快了约3-4个百分点,人均工业烟尘的排放量增长快了约15-18个百分点。

  此外,在我们的研究中显示,政治资源的环境污染与家乡城市的环境治理力度无关,而与家乡城市的GDP增速有关,GDP增长加快1个百分点,人均工业SO2排放量加快约2个百分点,人均工业烟尘排放加快约8个百分点。这与刚刚兴起的“政治资源诅咒”内涵一致。政治资源诅咒说(Political Resource Curse)认为,政治资源也存在有害的方面。曾有学者利用巴西2001-2008间城市样本发现,政治资源会加重受益地区的政治腐败程度和该地区候选领导人的平均质量(能力水平)。我们这次研究则把政治资源带来的负面影响推广到环境方面,基于中国2001-2010年间的中国城市样本发现“飞来的”政治资源会加剧其环境污染。

  环境污染是经济活动中产生的“副产品”。对一个典型的经济体而言,虽然在经济发展初期经济增长会加剧环境污染,但是经济体的经济增长突破某一特定“转折点”后,随着经济结构的调整,进而经济增长将开始有利于环境保护。从整体关系来看,提高经济发展水平是一个国家改善环境的基本途径,但对于许多发展中国家和地区,经济发展中的污染问题仍然需要重视。

  一座城市或者地区,愿意承接污染生产的动机,除了经济原因,还可能存在非市场动机,比如政治资源的影响。一是对于致力于经济发展的城市而言,政治资源有助于打通关系、有利于招商引资,从而承接更多的污染生产的产能。另一方面,当城市主要致力于辖区经济发展时,政治资源可能弱化环境监管。比如在政治资源的保护下,城市可能有意放松环境监管,对企业的环保检查形式化,这实际上纵容了环境污染的发生;对污染严重的企业或行业不按照国家规定检查整顿或勒令关闭,甚至是主动发展高污染的产业,这实际上推动了环境污染的恶化。因此,政治资源可能带来更多的环境污染。

  需要明确的是,以上理论假说并不是强调政治资源直接带来环境污染,而是强调政治资源通过促进污染产能的增长,而间接地加剧环境污染。现有经济增长文献早已识别出政治资源能够促进经济增长——曾有学者以各省中央委员数目为基础构建了一个中央委员指数(Central Committee Index, CCindex),衡量各省政治资源禀赋,发现这一级别的政治资源对其籍贯所在省区的经济增长有显著的促进作用。政治资源在加速经济增长的同时,其中的高污染产能也在增加,必然也就有意或无意加剧了环境污染。

  副中心治标不治本

  为了求证这一结论,我们在研究中构建两个“反事实”。一是人为提前省级官员老乡的上任时间,另一个是人为把省级官员的家乡替换为邻居城市,重新考察政治资源的环境污染效应是否仍然存在。

  对某个城市而言,是否拥有省级官员的政治资源是外生的,但是本文还没有排除如下一种可能性:那些拥有政治资源的城市本身存在某种因素,使得当地“盛产”官员,即所谓的“地杰人灵”。比如历史学者华林甫在研究唐代宰相籍贯的分布时发现,城市与交通干线起着非常巨大的吸附作用,农业经济最为发达的地方,也是出宰相最多的地方。人为地改变省级官员上任的年份,如果本文的理论假说是成立,那么人为提前省级官员的上任时间,将观察不到政治资源导致污染加剧的现象。这一结果的检测显示与预期的一致:政治资源的环境污染效应消失了。这也反证了,一个地方只是在拥有了政治资源后才出现了环境污染的加剧。

  我们在这个调查中强调,政治资源只对其家乡产生影响。但是,相邻的城市或地区在诸多方面具有相近之处,比如省部级官员的家乡与其相邻城市在自然环境、风俗人情、饮食习惯、语言习惯等方面可能大致相似。因此,如果把省级官员家乡替换为邻居城市,将观察不到政治资源导致污染的现象——尽管二者之间许多条件可能都比较相似。而检验的结果也显示,把政治资源的家乡城市替换为邻居城市后,政治资源的环境污染效应消失了。以上分析表明,省级官员老乡的环境污染效应只限于其家乡,官员并没有“爱屋及乌”地对邻居城市有类似的感情,因此在加剧环境污染方面也并没有“殃及池鱼”。

  我们要再一次强调,政治资源的环境污染不是指政治资源直接加剧了环境污染,而是当经济体竞相承接非清洁生产时,政治资源有助于经济体承接更多的不清洁产能,从而间接地带来更多的污染。也正是因为政治资源对环境污染的影响是通过经济增长产生的,即使政治资源离任后,这种环境污染效应依然存在。这是因为,一是官员离任并不意味着政治资源消失了;另一点是认识到非清洁生产的环境危害并进行“关停并转”通常是一个长期的结构调整过程。

  大量的政治关联文献都显示,政治资源能够产生“合谋”或“精英捕获”,从而提供某种保护。显然,当省级官员对其家乡提供污染保护时,政治资源也就加剧了当地环境污染。这似乎意味着,政治资源没有使得家乡城市的环境监管放松而加剧环境污染。具体而言,突然拥有政治资源后,中国地级市的经济增长加快1个百分点,人均工业SO2和烟尘排放量将分别加快2个百分点和8个百分点。这揭示了政治资源不是发展经济的“免费午餐”,在一定条件下会加剧环境污染。因此,转移政治资源有利于非清洁生产在经济体内重新分布,从而缓解政治资源转出地的环境污染。一个鲜活的例子就是建设副首都,承接北京的部分政治资源及产业。当然,对整个经济体而言,这只是“治标不治本”的环境治理策略。因为,这个策略主要是强调转移污染生产,而不是以清洁生产去创造性毁灭污染生产。

 

(杨丹)